Определение Арбитражного суда Волгоградской области от 04.04.2014 N А12-3503/2014 <О прекращении производства по делу о признании частично недействующим приложения к постановлению Главы Администрации Волгоградской обл. от 17.06.2010 N 917 "Об утверждении Положения о природном парке "Волго-Ахтубинская пойма">
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 апреля 2014 г. по делу № А12-3503/2014
Резолютивная часть определения объявлена 31 марта 2014 г.
Полный текст определения изготовлен 04 апреля 2014 г.
Арбитражный суд Волгоградской области в составе председательствующего судьи Стрельниковой Н.В., судей Смагоринской Е.Б, Пономарева А.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Николенко И.В., рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению дачного некоммерческого товарищества "САХАРНОЕ" (ОГРН 1083435004696, ИНН 3435931233) к Губернатору Волгоградской области о признании недействующим нормативного правового акта в части
с участием в деле в качестве заинтересованных третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, администрации Фрунзенского сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области (ИНН 3428985196, ОГРН 1053478414791), администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области (ИНН 3428928021, ОГРН 1023405173318), Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области (ИНН 3445071298, ОГРН 1043400443074), государственного учреждения "Природный парк "Волго-Ахтубинская пойма", министерства природных ресурсов и экологии Волгоградской области, жилищно-строительного кооператива "Белая дача" (ИНН 3444193085, ОГРН 1123444002285), Э.С., Д.А., М.Г.
при участии прокуратуры Волгоградской области
при участии в судебном заседании:
от заявителя - не явился, извещен;
от губернатора Волгоградской области - С.В., представитель по доверенности <...>;
от министерства природных ресурсов и экологии Волгоградской области - З.В., представитель по доверенности <...>;
от прокуратуры Волгоградской области - М.Н., прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе прокуратуры Волгоградской области, служебное удостоверение;
остальные - не явились, извещены
установил:
Дачное некоммерческое товарищество "САХАРНОЕ" (далее общество, заявитель, ДНТ "САХАРНОЕ") обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением, в котором просит:
- признать приложение к постановлению главы администрации Волгоградской области от 17 июня 2010 г. № 917 Об утверждении Положения "О природном парке "Волго-Ахтубинская пойма" (в ред. постановлений главы администрации Волгоградской обл. от 20.08.2010 № 1305, от 29.06.2011 № 672) в части включения земель населенных пунктов х. Госпитомник (учетный номер 4365202, кадастровый номер 34:28:130001) и х. Бурковский (учетный номер 4365201) Фрунзенского сельского поселения Среднеахтубинского района Волгоградской области (учетный номер 4365198) в территорию ГУ ВО "Природный парк "Волго-Ахтубинская пойма" несоответствующим Закону:
преамбуле, ч. 1, 3 ст. 1, ст. 4, ч. 2 ст. 18, ч. 1, 2 ст. 19, ч. 5, 6 ст. 21 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и недействующим со дня издания,
п. 14, 18, п.п. 18 и 28 п. 25 Порядку ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий (утвержден приказом Минприроды России от 19.03.2012 № 69 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий"), в части отсутствия надлежаще оформленного кадастрового дела с указанием "собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторы земельных участков, находящихся в границах ООПТ";
ч. 2 ст. 1, ст. 2, ч. 4 ст. 3 Федерального закона Российской Федерации от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и п.п. а), в), д), ж). п. 3, п.п. а), б) п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96).
- обязать Губернатора Волгоградской области внести изменения в приложение к постановлению главы администрации Волгоградской области от 17 июня 2010 г. № 917 Об утверждении Положения "О природном парке "Волго-Ахтубинская пойма" (в ред. постановлений главы администрации Волгоградской обл. от 20.08.2010 № 1305, от 29.06.2011 № 672) в части исключения земель населенных пунктов х. Сахарный (учетный номер 4365207) Фрунзенского сельского поселения Среднеахтубинского района Волгоградской области (учетный номер 4365198) из территории ГУ ВО "Природный парк "Волго-Ахтубинская пойма".
В соответствии со статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в дело вступил прокурор Волгоградской области.
Заявитель, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил. Представитель заявителя М.Г. обратился с письменным ходатайством (исх. от 31.03.2014 г.) об отложении слушания дела на более поздний срок в связи с убытием 31.03.2014 г. в г. Саратов для участия другом судебном процессе.
Представитель Губернатора возражает против удовлетворения ходатайства об отложении судебного заседания.
Рассмотрев данное ходатайство, суд не усматривает оснований для его удовлетворения в силу следующего.
Согласно части 3 статьи 158 АПК РФ в случае, если лицо, участвующее в деле и извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, заявило ходатайство об отложении судебного разбирательства, арбитражный суд может отложить судебное разбирательство, если признает причины неявки уважительными.
Данная норма говорит о праве, но не об обязанности арбитражного суда отложить судебное разбирательство.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 16.07.2004 № 15-П, представителями организаций в арбитражном суде могут выступать: по должности их руководители; лица, состоящие в штате указанных организаций; адвокаты, а также работники других организаций и частнопрактикующие юристы (по соответствующему соглашению).
Таким образом, юридическое лицо для защиты своих интересов в суде вправе привлечь любого представителя. Поэтому болезнь, занятость или служебная командировка конкретного лица не могут служить основанием для отложения слушания дела, участниками которого являются юридические лица.
В силу положений части 3 статьи 156 АПК РФ при неявке в заседание истца, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства, суд вправе рассмотреть дело в его отсутствие.
Поскольку заявитель, надлежащим образом извещен о времени и месте судебного заседания, суд считает возможным рассмотреть дело без его участия в порядке, предусмотренном названной нормой.
В судебном заседании представитель Губернатора просит производство по делу прекратить в связи с не подведомственностью спора арбитражному суду, доводы изложены в отзыве.
Представитель прокуратуры полагает, что производство по делу подлежит прекращению в связи с не подведомственностью спора арбитражному суду.
Исследовав материалы дела, суд считает, что производство по делу подлежит прекращению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, главой администрации Волгоградской области принято постановление от 17.06.2010 г. № 917 "Об утверждении Положения о природном парке "Волго-Ахтубинская пойма", в соответствии с которым на территории Среднеахтубинского, Светлоярского и Ленинского муниципальных районов Волгоградской области образована особо охраняемая природная территория регионального значения природный парк "Волго-Ахтубинская пойма". Приложением к указанному положению утверждены границы территории природного парка "Волго-Ахтубинская пойма".
Постановление главы администрации Волгоградской области от 17.06.2010 г. № 917 опубликовано в издании "Волгоградская правда" 30.06.2010 № 116.
Согласно части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Пунктами 1 и 2 статьи 1 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ) предусмотрено, что законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Согласно абзацу 2 пункта 7 статьи 2 и абзацем 3 пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ особо охраняемые природные территории регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 19 и абзацем 1 пункта 6 статьи 21 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления.
Частью 2 статьи 11 Закона Волгоградской области от 07.12.2001 № 641-ОД "Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области" в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта, предусмотрено, что глава администрации Волгоградской области, в том числе, утверждает положения об особо охраняемых природных территориях регионального значения; принимает решения об организации, реорганизации, упразднении особо охраняемых природных территорий регионального значения; принимает решения об установлении, изменении границ и (или) режима охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения.
Согласно Закону Волгоградской области от 17.04.1998 № 167-ОД "Об охране окружающей среды Волго-Ахтубинской поймы" особенности, зонирование и режим природного парка определяются положением о парке, утверждаемым губернатором Волгоградской области по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления.
В соответствии со статьей 1 действовавшего на момент принятия оспариваемого постановления Закона Волгоградской области от 10.11.2008 № 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" под системой органов исполнительной власти Волгоградской области понимается совокупность организационно объединенных органов исполнительной власти Волгоградской области. В систему органов исполнительной власти Волгоградской области, в том числе входит глава администрации Волгоградской области.
На основании пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
Согласно пункту 4 статьи 39 действовавшего на момент издания оспариваемого постановления Устава (Основного закона) Волгоградской области глава администрации области в пределах своих полномочий издает правовые акты в форме постановлений и распоряжений.
На основании изложенного оспариваемое постановление принято главой администрации Волгоградской области в пределах его компетенции и в соответствии с порядком, установленным действующим законодательством.
Статьей 40 Устава (Основного закона) Волгоградской области установлено, что в случаях, когда глава администрации Волгоградской области временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их исполняет один из его первых заместителей.
Таким образом, первый заместитель главы администрации Волгоградской области подписал оспариваемое постановление в пределах своих полномочий от имени главы администрации Волгоградской области.
Согласно разъяснениям, данным в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
По правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы (пункт 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 58).
Оспариваемое постановление главы администрации Волгоградской области от 17 июня 2010 года № 917 "Об утверждении Положения о природном парке "Волго-Ахтубинская пойма" носит нормативный характер, что следует из содержания его правовых норм, которые регулируют отношения в сфере особо охраняемых природных территорий, а также действует неопределенное время, рассчитан на многократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15.01.2009 № 144-о-п, несмотря на то, что в части 4 статьи 39, статьях 270, 288 и 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не содержится прямого указания на несоблюдение правил подсудности как на основание для отмены судебного акта в апелляционном, кассационном и надзорном порядке, решение, принятое с нарушением правил подсудности, не может быть признано правильным, поскольку оно - вопреки статье 47 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого на рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, и статье 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации, не допускающей ограничения этого права ни при каких обстоятельствах, - принимается судом, не уполномоченным в силу закона на рассмотрение данного дела, что, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 03.07.2007 № 623-О-П, является существенным (фундаментальным) нарушением, влияющим на исход дела и искажающим саму суть правосудия.
Разрешение дела с нарушением правил подсудности не отвечает и требованию справедливого правосудия, поскольку суд, не уполномоченный на рассмотрение того или иного конкретного дела, не является - по смыслу статей 46 (часть 1) и 47 (часть 1) Конституции Российской Федерации и соответствующих общепризнанных принципов и норм международного права - законным судом, а принятые в результате такого рассмотрения судебные акты не обеспечивают гарантии прав и свобод в сфере правосудия.
Указанная позиция Конституционного суда Российской Федерации распространяется и на необходимость соблюдение правил подведомственности при рассмотрении спора.
Согласно пункту 1 статьи 29, части 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающие права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.
Указанные нормы права не определяют виды нормативных актов, предмет их правового регулирования, а лишь устанавливают критерии подведомственности данной категории дел, при наличии которых указанные дела подлежат рассмотрению в арбитражном суде.
Разрешение вопроса о подведомственности арбитражному суду дела по заявлению о признании недействующим нормативного правового акта зависит от его конкретного содержания, характера правоотношений, по поводу которых возник спор, в том числе от того, затрагивает ли оспариваемый нормативный правовой акт права и законные интересы неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В пункте 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 № 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" дано разъяснение, согласно которому к подведомственности арбитражных судов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов и дела об административных правонарушениях, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
В связи с этим указанные дела, в том числе, отнесенные к подсудности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также названные в статье 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, если арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела.
Согласно пункту 5 статьи 27 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" законы субъектов Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти, правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке.
Однако данной нормой закона арбитражные суды не указаны в качестве судов, компетентных рассматривать такие заявления.
Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" также не называют арбитражный суд в качестве суда, в котором могут быть оспорены нормативные правовые акты, регулирующие создание особо охранных природных территорий.
Поскольку статья 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предусматривает возможность рассмотрения данной категории споров в арбитражном суде, отсутствует федеральный закон, относящий рассмотрение споров об обжаловании указанных актов к компетенции арбитражных судов, то настоящий спор неподведомственен арбитражному суду.
Соответствующая правовая позиция сформулирована Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 25.03.2008 № 9504/07 и в последующем указана в пунктах 2, 2.2, 2.5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
При таких обстоятельствах производство по делу подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации при прекращении производства по делу уплаченная государственная пошлина подлежит возврату.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150, статьей 151, статьями 184 - 185 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
определил:
Производство по делу № А12-3503/2014 по заявлению дачного некоммерческого товарищества "САХАРНОЕ" (ОГРН 1083435004696, ИНН 3435931233) о признании приложения к постановлению главы администрации Волгоградской области от 17 июня 2010 года № 917 "Об утверждении Положения о природном парке "Волго-Ахтубинская пойма" (в редакции постановлений главы администрации Волгоградской области от 20.08.2010 № 1305, от 29.06.2011 № 672) в части включения земель населенных пунктов х. Госпитомник (учетный номер 4365202, кадастровый номер 34:28:130001) и х. Бурковский (учетный номер 4365201) Фрунзенского сельского поселения Среднеахтубинского района Волгоградской области (учетный номер 4365198) в территорию ГУ ВО "Природный парк "Волго-Ахтубинская пойма" несоответствующим Закону недействующим и не соответствующим преамбуле, ч. 1, 3 ст. 1, ст. 4, ч. 2 ст. 18, ч. 1, 2 ст. 19, ч. 5, 6 ст. 21 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", п. 14, 18, п.п. 18 и 28 п. 25 Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, утвержденного приказом Минприроды России от 19.03.2012 № 69, в части отсутствия надлежаще оформленного кадастрового дела с указанием "собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторы земельных участков, находящихся в границах ООПТ"; ч. 2 ст. 1, ст. 2, ч. 4 ст. 3 Федерального закона Российской Федерации от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и п.п. а), в), д), ж). п. 3, п.п. а), б) п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, прекратить.
Возвратить из федерального бюджета плательщику - дачному некоммерческому товариществу "Сахарное" (ОГРН 1083435004696, ИНН 3435931233) государственную пошлину в сумме 2 000 рублей, уплаченную по чеку-ордеру от 10.02.2014, выдав справку.
Определение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через Арбитражный суд Волгоградской области в установленном законом порядке.
Председательствующий
Н.В.СТРЕЛЬНИКОВА
Судьи
Е.Б.СМАГОРИНСКАЯ
А.В.ПОНОМАРЕВ
------------------------------------------------------------------