Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 27.03.2014 по делу N 33-3370/2014 <Об отмене решения Центрального районного суда г. Волгограда от 20.12.2013 и отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим решения Волгоградской городской Думы от 15.09.2010 N 36/1087 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград">
ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 марта 2014 г. по делу № 33-3370/2014
Судья - Лемякина В.М.
Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:
председательствующего судьи Захаровой Т.А.,
судей Балашовой И.Б., Тертышной В.В.,
при секретаре Т.Т.,
с участием прокурора отдела Волгоградской областной прокуратуры Бецковой И.Б.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Р.М. об оспаривании решения Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года № 36/1087 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград" в части отнесения земельного участка расположенного по адресу: <адрес> к зоне Ж 3-1 (зона застройки многоэтажными жилыми домами 5 этажей и выше),
по апелляционным жалобам представителя комитета по градостроительству и архитектуре Волгограда - М.А., представителя Волгоградской городской Думы - Н.А., представителя администрации г. Волгограда - М.В.
на решение Центрального районного суда г. Волгограда от 20 декабря 2013 года, которым постановлено:
Заявление Р.М. об оспаривании решения Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года № 36/1087 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград" в части включения земельного участка, расположенного по адресу <адрес>, в состав зоны застройки многоэтажными многоквартирными жилыми домами 5 этажей и выше (Ж 3-1), - удовлетворить.
Признать недействующим решение Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года № 36/1087 "Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград" в части включения земельного участка, расположенного по адресу <адрес>, в состав зоны застройки многоэтажными многоквартирными жилыми домами 5 этажей и выше (Ж 3-1), с момента вступления решения суда в законную силу.
Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Балашовой И.Б., судебная коллегия
установила:
Р.М. обратился в суд с заявлением, указывая о том, что он является собственником жилого дома и земельного участка, расположенных по адресу: <адрес> 16 октября 2013 года им был получен ответ из комитета по градостроительству и архитектуре Волгограда на его заявление о выдаче градостроительного плана на указанный земельный участок. Данный ответ содержал в себе отказ в удовлетворении требований, указанных в заявлении, в обосновании которого указывалось на то, что земельный участок по адресу <адрес> расположен в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград, утвержденными решением Волгоградской городской Думы № 36/1087 от 15 сентября 2010 года в границах зоны Ж 3-1 (зона застройки многоэтажными жилыми домами 5 этажей и выше), индивидуальное жилищное строительство в которой не предусмотрено. В связи с этим ограничиваются его права как собственника на эксплуатацию, реконструкцию жилого дома. Однако земельный участок, расположенный по названному адресу никогда не использовался для размещения многоэтажных жилых домов 5 этажей и выше, с 1946 года на нем располагался индивидуальный жилой дом.
Заявитель считал, что включение земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, в состав зон застройки многоэтажными жилыми домами 5 этажей и выше, противоречит положениям ст. 34, 35 ГрК кодекса РФ, не соответствует исторически сложившемуся характеру использования и не отвечает законодательно установленным признакам зон застройки многоэтажными жилыми домами 5 этажей и выше.
Сославшись на указанные обстоятельства, просил признать недействующим решение от 15 сентября 2010 года № 36/1087 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград" в части отнесения земельного участка, расположенного по адресу <адрес> к зоне Ж 3-1 (зона застройки многоэтажными жилыми домами 5 этажей и выше).
Судом постановлено указанное выше решение.
В апелляционных жалобах представителями комитета по градостроительству и архитектуре Волгограда, Волгоградской городской Думы и администрации г. Волгограда оспаривается законность и обоснованность судебного постановления, в своих жалобах апеллянты просят его отменить, ссылаясь на не соответствие выводов суда обстоятельством дела, неправильное применение судом норм материального права.
Проверив материалы дела, выслушав представителя комитета по градостроительству и архитектуре Волгограда Ж.М. поддержавшего доводы жалобы, заявителя Р.М. и его представителя А.Д. возражавших против удовлетворения жалоб, заслушав заключение прокурора отдела Волгоградской областной прокуратуры Бецкову И.Б., полагавшей необходимым решение суда отменить, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии со ст. 195 ГПК РФ, решение суда должно быть законным и обоснованным.
Согласно разъяснению, содержащемуся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 года № 23 "О судебном решении", решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 11 Гражданского процессуального кодекса РФ).
Постановленное судом решение указанным требованиям не соответствует.
В силу ч. 1 ст. 253 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Исходя из положений ст. 13 ГК РФ нормативный акт органа местного самоуправления может быть признан судом недействительным, если он не соответствует закону и иным правовым актам и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица.
Как следует из материалов дела, Р.М. является собственником жилого дома и земельного участка, расположенных по адресу <адрес>
В соответствии с п.п. 8.4.1.4 "Правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград" (далее - Правила землепользования и застройки) утвержденных решением Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года № 36\1087 земельный участок по указанному адресу включен в состав зоны застройки многоэтажными жилыми домами 5 этажей и выше (Ж 3-1).
Оспаривая решение Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года № 36/1087 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград" в части отнесения принадлежащего ему земельного участка к зоне застройки многоэтажными жилыми домами 5 этажей и выше, заявитель ссылается на то, что Правила землепользования и застройки не соответствуют ст. 34, 35 Градостроительного кодекса РФ и нарушают права собственника, предусмотренные ст. 209 Гражданского кодекса РФ, а потому имеются основания для признания нормативного акта в обжалуемой части не соответствующим требованиям закона.
Удовлетворяя требования Р.М., суд первой инстанции пришел к выводу о том, что решение Волгоградской городской Думы от 15.09.2010 г. № 36/1087 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград" в части включения земельного участка, расположенного по адресу <адрес>, в состав зоны застройки многоэтажными многоквартирными жилыми домами 5 этажей и выше (Ж 3-1), противоречит положениям ст. 35 ГрК РФ и ст. 209 ГК РФ и влечет за собой ограничение права лица, являющегося собственником указанного земельного участка, на размещение иного объекта капитального строительства, не указанного в п. 8.4.1.4 Правил. По мнению суда, при принятии органом местного самоуправления решения об отнесении земельного участка к определенному виду территориальной зоны, необходимо учитывать наличие на нем уже созданных объектов в соответствии с принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, определенного в ст. 1 ЗК РФ.
Между тем, выводы в решении суда о противоречии оспариваемого нормативного акта федеральному законодательству (ст. 35 ГрК РФ, ст. 209 ГК РФ) нельзя признать состоятельными по следующим основаниям.
В силу ст. 1, 3, 4 ГрК РФ отношения в сфере градостроительной деятельности, в том числе вопросы территориального планирования, градостроительного зонирования, проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства регулируются законодательством о градостроительной деятельности.
В силу п. 3 ст. 4 ГрК РФ к градостроительным отношениям применяется земельное законодательство, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.
Статья 8 ГрК РФ устанавливает полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. К числу таких полномочий относится подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов, а также утверждение правил землепользования и застройки территорий таких муниципальных образований.
В соответствии со ст. 1 ГрК РФ под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий.
Согласно ч. 1 ст. 9 Гр.К РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В силу ч. 3 названной нормы, документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
В пункте 3 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ установлено, что документом территориального планирования городских округов являются генеральные планы соответствующих муниципальных образований, которые включают в себя сведения, предусмотренные ст. 23 ГрК РФ.
Согласно ст. 23 ГрК РФ на картах генерального плана поселения определяются границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.
В соотв. с п. 9 ст. 1, ст. 30 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются градостроительным регламентом территориальной зоны в составе Правил землепользования и застройки, положения которых в силу п. 3, 9 ст. 31 ГрК РФ должны соответствовать требованиям генерального плана городского округа.
Документом территориального планирования на территории муниципального образования городской округ город-герой Волгоград является Генеральный план Волгограда, принятый решением Волгоградской городской Думы от 29 июня 2007 года № 47\1112. Целью Генерального плана Волгограда является создание долгосрочной градостроительной стратегии на основе принципов устойчивого развития территории, создание благоприятной городской среды, сохранение и приумножение всех ресурсов для будущих поколений. Основными задачами Генерального плана Волгограда, среди прочих, являются функциональное зонирование городских территорий с выделением жилой, производственной, общественно-деловой, рекреационной и других зон.
К основным функциональным зонам, выделенным в Генеральном плане Волгограда, отнесены, в том числе, зона застройки индивидуальными жилыми домами и зоны общественно-жилого назначения. При этом зона застройки индивидуальными жилыми домами выделена в составе именно жилых зон.
В соответствии с Генеральным планом Волгограда земельный участок по адресу: <адрес> находящийся в собственности заявителя, расположен в границах общественно-жилой функциональной зоны, не предусматривающей развитие индивидуального жилищного строительства.
Отнесение в Правилах землепользования и застройки спорного земельного участка к зоне застройки многоэтажными жилыми домами 5 этажей и выше (зона Ж 3-1) полностью соответствует Генеральному плану Волгограда.
Градостроительный кодекс РФ, в частности ст. 34, 35, не содержит положений, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в документах территориального планирования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территорий направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие (то есть изменение в будущем) территории.
При таких обстоятельствах, обязательное условие для признания нормативного правового акта недействительным - не соответствие его нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, отсутствует.
Вывод суда о том, что положения Правил землепользования и застройки в оспариваемой части нарушают права собственника имущества, также нельзя признать обоснованным.
В соотв. со ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
При этом согласно п. 2 указанной нормы собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законы интересы других лиц.
В соотв. с пп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ собственник земельного участка вправе возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Таким образом, федеральное законодательство предусматривает ограничение права собственника земельного участка осуществлять строительство (реконструкцию) находящихся в собственности объектов необходимостью соблюдения требований о назначении территории, а также вида разрешенного использования земельного участка и объектов капитального строительства, расположенных на таком участке.
Согласно п. 3 ст. 85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
В силу п. 8 ст. 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Согласно п. 9 названной нормы реконструкция указанных объектов недвижимости может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом.
Аналогичные положения предусмотрены п. 4 ст. 85 ЗК РФ.
Таким образом, отнесение земельного участка, находящегося в собственности заявителя к территориальной зоне Ж 3-1 не препятствует использованию этого участка в соответствии с видом разрешенного использования, не соответствующего градостроительному регламенту.
С учетом изложенного, установление Правилами землепользования и застройки территориальной зоны Ж 3-1 в отношении земельного участка, находящегося в собственности Р.М., не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав заявителя.
При таких обстоятельствах, судебная коллегия полагает, что основания, позволяющие признать недействительным решение Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года № 36/1087 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград" в оспариваемой части - отсутствуют.
В соответствии со ст. 328 ГПК РФ, по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новое решение.
С учетом изложенного, апелляционная инстанция считает необходимым принять по делу новое решение которым, на основании ч. 1 ст. 253 ГПК РФ, отказать Р.М. в удовлетворении требований о признании недействующим решения Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года № 36/1087 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград" в части отнесения земельного участка, расположенного по адресу <адрес> к зоне Ж 3-1 (зона застройки многоэтажными жилыми домами 5 этажей и выше).
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328 - 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Центрального районного суда г. Волгограда от 20 декабря 2013 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении требований Р.М. об оспаривании решения Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года № 36/1087 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград" в части отнесения земельного участка расположенного по адресу: <адрес> к зоне Ж 3-1 (зона застройки многоэтажными жилыми домами 5 этажей и выше) - отказать.
Председательствующий
Судьи
------------------------------------------------------------------