Решение Волгоградского областного суда от 23.09.2014 по делу N 3-47/2014 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Закона Волгоградской области от 03.06.2014 N 80-ОД "О порядке осуществления права законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Волгоградской области">

ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 23 сентября 2014 г. по делу № 3-47/2014

Волгоградский областной суд в составе:
председательствующего судьи Ждановой С.В.,
при секретаре Ш.,
с участием прокурора Волгоградской областной
прокуратуры Дружининой И.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Л. о признании противоречащим федеральному законодательству, законодательству Волгоградской области, не действующим в части Закона Волгоградской области от 3 июня 2014 г. № 80-ОД "О порядке осуществления законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Волгоградской области",

установил:

22 мая 2014 г. Волгоградской областной Думой принят Закон Волгоградской области от 3 июня 2014 г. № 80-ОД "О порядке осуществления права законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Волгоградской области" (далее - Закон Волгоградской области от 3 июня 2014 г. № 80-ОД).
Закон опубликован 11 июня 2014 г. в газете "Волгоградская правда" № 104-105.
Л. обратился в суд с заявлением о признании недействующими ст. ст. 6, 7, 8 ч. 1 вышеназванного Закона, ссылаясь на их противоречие федеральному, областному законодательству и Конституции Российской Федерации.
Так, по мнению заявителя, статья 6 оспариваемого Закона противоречит статье 15 Закона Волгоградской области от 1 октября 2002 г. № 736-ОД "О законах и иных областных нормативных правовых актах" (далее - Закон Волгоградской области от 1 октября 2002 г. № 736-ОД), поскольку указанный в ней перечень документов, необходимых для внесения проекта закона в Волгоградскую областную Думу не совпадает с перечнем документов, указанных в ст. 15 Закона Волгоградской области от 1 октября 2002 г. № 736-ОД.
Статья 7 Закона противоречит ч. 2 ст. 3, ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации, ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 1, 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ), ч. ч. 1, 2, 3 ст. 34 Устава Волгоградской области, поскольку в ней не установлен порядок проверки документов, поступивших в Волгоградскую областную Думу, при реализации гражданами права на законодательную инициативу.
Часть 1 статьи 8 оспариваемого Закона противоречит пункту 1 статьи 3 Регламента Волгоградской областной Думы, в связи с тем, что Регламент не предусматривает участие граждан в реализации законодательной инициативы.
Как указал заявитель, оспариваемые нормы нарушают его право на непосредственное участие в управлении делами государства, через законодательный орган власти субъекта Российской Федерации, а также право на законодательную инициативу.
В ходе судебного заседания Л. заявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель Волгоградской областной Думы Б. и представитель Аппарата Губернатора и Правительства Волгоградской области С. против заявленных требований возражали, ссылаясь на их необоснованность.
Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела и представленные доказательства, выслушав заключение прокурора, полагавшего производство по делу в части противоречия оспариваемого Закона Конституции Российской Федерации прекратить, в удовлетворении остальной части заявления отказать, суд приходит к следующему.
Право граждан, их объединений на внесение законопроектов вытекает из ст. 33 Конституции Российской Федерации. Однако Конституция Российской Федерации (статья 33), непосредственно не устанавливает порядок и условия реализации указанных прав, - их регулирование относится к полномочиям законодателя.
Порядок осуществления права законодательной инициативы гражданами Российской Федерации каким-либо федеральным законом не урегулирован.
Общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации регламентированы Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.
В пункте 1 ст. 6 названного Закона перечислены субъекты законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, к которым относятся депутаты, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительный орган местного самоуправления.
Этой же нормой закона закреплено, что Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.
Волгоградская областная Дума в статье 34 Устава Волгоградской области от 24 февраля 2012 г. № 1-ОД (далее - Устав) закрепила право граждан Российской Федерации, проживающих на территории Волгоградской области, на законодательную инициативу (ч. 1 ст. 34).
Среди признанных гарантий обеспечения того или иного права, сохранения его от угрозы неисполнения в конституционной доктрине выделяется правило об обязательном нормативном закреплении не только самого права, но и порядка его осуществления.
С учетом указанного правила, в соответствии с Уставом (ч. 3 ст. 34), 22 мая 2014 г. Волгоградской областной Думой принят Закон Волгоградской области от 3 июня 2014 г. № 80-ОД.
В статье 6 указанного Закона установлено, что председатель (заместитель председателя) инициативной группы в пятидневный срок после окончания сбора подписей представляет в Волгоградскую областную Думу следующие документы:
протокол собрания инициативной группы о выдвижении законодательной инициативы, избрании председателя и заместителя председателя инициативной группы;
список членов инициативной группы по форме, установленной приложением 3 к настоящему Закону;
текст законопроекта, проекта постановления или поправок к проекту, предлагаемых к внесению в порядке реализации права законодательной инициативы граждан, с приложением документов, определенных Законом Волгоградской области "О законах и иных областных нормативных правовых актах";
подписные листы и итоговый протокол, оформленные в соответствии с требованиями статьи 5 настоящего Закона.
Количество представляемых инициативной группой подписей может превышать необходимое количество подписей, установленное частью 8 статьи 4 настоящего Закона, но не более чем на 10 процентов.
Статьей 7 этого же Закона предусмотрено, что в течение 20 рабочих дней со дня поступления документов Волгоградская областная Дума проводит их проверку на предмет соответствия требованиям настоящего Закона в порядке, установленном Волгоградской областной Думой.
Согласно ч. 1 ст. 8 Закона законопроект, проект постановления или поправки к проекту, внесенные в порядке реализации права законодательной инициативы граждан, подлежат рассмотрению Волгоградской областной Думой в порядке, установленном Регламентом Волгоградской областной Думы.
В соответствии со ст. 4 Устава Волгоградская областная Дума осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу ст. 15 Устава порядок деятельности Волгоградской областной Думы определяется настоящим Уставом, законами Волгоградской области и Регламентом Волгоградской областной Думы.
Таким образом, Волгоградская областная Дума, являющаяся постоянным действующим высшим и единственным законодательным и представительным органом государственной власти Волгоградской области (ст. 14 Устава), в силу полномочий, определенных Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Уставом Волгоградской области вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование порядка осуществления права законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Волгоградской области при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.
Судом установлено, что оспариваемый Закон принят Волгоградской областной Думой в пределах своей компетенции.
Каких-либо норм, ограничивающих права и свободы заявителя, оспариваемый нормативный правовой акт не содержит.
Суд считает несостоятельными доводы заявителя о противоречии части 6 оспариваемого Закона статье 15 Закона Волгоградской области от 1 октября 2002 г. № 736-ОД, поскольку оспариваемый Закон и названный областной Закон являются нормативными правовыми актами равной юридической силы.
Кроме того, Закон Волгоградской области от 1 октября 2002 г. № 736-ОД, регулирующий основные положения нормотворческой деятельности органов государственной власти Волгоградской области, понятия, систему и виды нормативных правовых актов Волгоградской области, иные вопросы, связанные с принятием и действием законов и иных нормативных правовых актов, в статье 15 закрепил условия внесения проекта закона и иного нормативного правового акта в Волгоградскую областную Думу в порядке законодательной инициативы, а также предусмотрел перечень документов, необходимых для представления в Волгоградскую областную Думу.
Содержание статьи 6 оспариваемого Закона, с указанием перечня документов, представляемых в Волгоградскую областную Думу при внесении инициативной группой законопроекта, не противоречит вышеназванному Закону, а прямо отсылает к нему (абзац 4).
Учитывая изложенное, а также принимая во внимание то обстоятельство, что законодатель установил в Законе Волгоградской области от 1 октября 2002 г. № 736-ОД обязательную для исполнения норму с перечнем документов, необходимых для представления в Волгоградскую областную Думу в порядке законодательной инициативы, дополнительное воспроизведение положений указанного областного Закона в оспариваемом нормативно-правовом акте не требуется.
Также несостоятельны доводы заявителя о противоречии статьи 7 оспариваемого Закона части 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 1, 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ч. ч. 1, 2, 3 ст. 34 Устава Волгоградской области, исходя из следующего.
Вышеназванный Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, регламентирует общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Нормы Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ регламентируют общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, поименованные нормы федеральных актов не регулируют порядок осуществления права законодательной инициативы гражданами Российской Федерации и не имеют непосредственного отношения к предмету спора.
Также суд не усматривает противоречие статьи 7 оспариваемого Закона Уставу Волгоградской области, поскольку Устав не регулирует порядок осуществления права законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Волгоградской области, а лишь устанавливает их право на законодательную инициативу (ст. 34).
Доводы заявителя о признании недействующей ст. 7 оспариваемой нормы, в связи с неустановлением порядка проверки документов Волгоградской областной Думой, являются несостоятельными, в силу следующего.
В соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при проверке содержания оспариваемого акта или его части необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускает придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда.
Судом установлено, что положения статьи 7 оспариваемого Закона о проведении Волгоградской областной Думой проверки документов на предмет соответствия требованиям Закона, не вызывает какой-либо неопределенности или неоднозначного толкования.
Кроме того, оспариваемая норма регламентирует деятельность Волгоградской областной Думы, в состав которой заявитель не входит, следовательно, указанная норма не может нарушать права и законные интересы Л.
Также суд считает несостоятельными доводы заявителя о противоречии ч. 1 ст. 8 оспариваемого Закона Регламенту Волгоградской областной Думы, исходя из следующего.
В Регламенте Волгоградской областной Думы (главе XV1) закреплена законодательная процедура по рассмотрению законопроектов, внесенных субъектами права законодательной инициативы, к числу которых, в силу Закона, относятся граждане Российской Федерации, проживающие на территории Волгоградской области. Каких-либо норм, ограничивающих права и свободы заявителя на внесение законопроектов, Регламент не содержит. Кроме того, Регламент Думы не относится к нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Поскольку статьи 6, 7, 8 часть 1 Закона Волгоградской области от 3 июня 2014 г. № 80-ОД не противоречат федеральному законодательству, законодательству Волгоградской области или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не содержат неопределенности, не нарушают права и свободы заявителя, суд приходит к выводу об отказе Л. в удовлетворении заявленных требований.
В части требований Л. о признании статьи 7 оспариваемого Закона противоречащей ч. 2 ст. 3, ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации судом вынесено отдельное определение о прекращении производства по делу.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 191 - 194, 251 - 253 ГПК РФ, Волгоградский областной суд

решил:

отказать Л. в удовлетворении заявления в части требований о признании противоречащим федеральному законодательству, законодательству Волгоградской области, не действующим в части Закона Волгоградской области от 3 июня 2014 г. № 80-ОД "О порядке осуществления законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Волгоградской области".
Решение может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Верховного Суда Российской Федерации через Волгоградский областной суд в течение 1 месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Решение в окончательной форме принято 26.09.2014 г.

Судья
ЖДАНОВА С.В.


------------------------------------------------------------------