Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 17.07.2014 по делу N 33-5976/2014 <Об оставлении без изменения решения Центрального районного суда г. Волгограда от 24.02.2014, которым были признаны частично недействующими Правила благоустройства территории городского округа Волгоград, утв. решением Волгоградской городской Думы от 16.07.2013 N 79/2436>

ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 июля 2014 г. по делу № 33-5976/2014

Судья Олейников А.В.
Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:
председательствующего судьи Захаровой Т.А.,
судей Балашовой И.Б., Серышевой Н.И.,
при секретаре Т.Т.Б.,
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора и заявлению Л. об оспаривании в части решения Волгоградской городской Думы от 16 июля 2013 года № 79/2436 "О Правилах благоустройства территории городского округа Волгоград".
по апелляционным жалобам представителей заинтересованных лиц - администрации г. Волгограда, представителя департамента городского хозяйства администрации Волгограда, Волгоградской городской Думы
на решение Центрального районного суда г. Волгограда от 24 февраля 2014 года, которым постановлено:
заявление Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора и заявление Л. об оспаривании в части решения Волгоградской городской Думы от 16 июля 2013 года № 79/2436 "О Правилах благоустройства территории городского округа Волгоград" - удовлетворить в части.

Признать противоречащим федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную Правила благоустройства территории городского округа Волгоград, утвержденные решением Волгоградской городской Думы от 16 июля 2013 года № 79/2436 в части: абзацы 8 и 22 раздела 2 - полностью; абзацы 5 и 6 пункта 3.2.2. подраздела 3.2. раздела 3 - полностью; подпункт 1 пункта 4.1.3 подраздела 4.1. раздела 4 - в части слов "и прилегающей"; подпункт 5 пункта 4.1.3 подраздела 4.1. раздела 4 - в части слов "и на прилегающих к этим земельным участкам территориях"; пункт 5.1.5 подраздела 5.1. раздела 5. - в части слов "прилегающих территорий" и прилегающей территории"; пункт 5.1.7 подраздела 5.1. раздела 5. - полностью; пункт 5.1.8. подраздела 5.1. раздела 5. - полностью; подпункт 6 пункта 5.3.13. подраздела 5.3. раздела 5. - полностью; пункт 5.4.4. подраздела 5.4. раздела 5. - полностью; абзац 1 пункта 8.1.4. подраздела 8.1. раздела 8. - в части слов "и прилегающей к ней территории"; пункта 8.4.1. подраздела 8.4. раздела 8. - в части слова "прилегающей" подпункт 1 пункта 8.4.2. подраздела 8.4. раздела 8. - в части слов "и прилегающую к домовладению территорию"; пункт 11.1. раздела 11 - пункта 18.5 раздела 18 - в части слова "прилегающей".
В удовлетворении оставшейся части заявления Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора и заявления Л. об оспаривании в части решения Волгоградской городской Думы от 16 июля 2013 года № 79/2436 "О Правилах благоустройства территории городского округа Волгоград" - отказать.
Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Балашовой И.Б., судебная коллегия

установила:

Волгоградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействующим в части решения Волгоградской городской Думы от 16 июля 2013 года № 79/2436 "О Правилах благоустройства территории городского округа Волгоград" (далее - Правила).
Заявленные требования мотивировал тем, что Правила благоустройства территории городского округа Волгоград в части приняты с превышением компетенции органа местного самоуправления, противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.
Так, абзацами 18, 22 раздела 2 Правил благоустройства территории городского округа Волгоград закреплены понятия крупногабаритных отходов и мусора. Однако в соответствии со ст. 5 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относятся, в том числе, проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обращения с отходами; установление государственных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами. Таким образом, орган местного самоуправления не наделен полномочиями по закреплению в правовых актах терминов и понятий в сфере обращения с отходами, не предусмотренных федеральным законодательством.
В соответствии с абзацем 44 раздела 2 Правил под прилегающей территорией понимается территория, непосредственно примыкающая к границам земельных участков, занимаемых зданиями, строениями, сооружениями, строительными площадками, иными объектами, находящимися на любом виде права у юридических либо физических лиц. В соответствии с подпунктами 1 и 5 пункта 4.1.3. Правил, физические и юридические лица всех организационно-правовых форм, индивидуальные предприниматели обязаны обеспечить содержания прилегающей территории и выполнять благоустройство прилегающей территории. Пунктом 5.1.4. установлены размеры и границы прилегающих территорий для различных объектов недвижимости и инфраструктуры от 5 до 50 метров по периметру или радиусу. Требования по благоустройству и уборке прилегающих территорий также содержатся в пунктах 5.1.5., 5.1.7. (в отношении лиц, не имеющих права на земельные участки). Пунктом 5.1.8. Правил определен круг лиц, исполняющих обязанности по благоустройству и содержанию прилегающих территорий. Аналогичные требования по содержанию, уборке и благоустройству прилегающей территории содержатся в подпунктах 5.4.4., 8.1.4., 8.4.1., подпунктах 1 пункта 8.4.2., пункта 18.5. Правил. Указал, что возложение дополнительных, не предусмотренных законом, обязанностей по содержанию, благоустройству территории, находящейся в государственной или муниципальной собственности, на граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не обладающих вещными правами на данные земельные участки, противоречит требованиям федерального законодательства.
Просил суд признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу Правила благоустройства территории городского округа Волгоград, утвержденные решением Волгоградской городской Думы от 16 июля 2013 года № 79/2436 в части: абзацы 8 и 22 раздела 2 - полностью; подпункт 1 пункта 4.3.1 подраздела 4.1. раздела 4 - в части слов "и прилегающей"; подпункт 5 пункта 4.1.3. подраздела 4.1. раздела 4 - в части слов "и на прилегающих к этим земельным участкам территориях"; пункт 5.1.5. подраздела 5.1. раздела 5. - полностью; пункт 5.1.7. подраздела 5.1. раздела 5. - полностью; пункт 5.1.7. подраздела 5.1. раздела 5. - полностью; подпункт 6 пункта 5.3.13. подраздела 5.3 раздела 5. - полностью; пункт 5.4.4. подраздела 5.4. раздела 5. - полностью; абзац 1 пункта 8.1.4. подраздела 8.1. раздела 8. - в части слов "и прилегающей к ней территории"; пункта 8.4.1. подраздела 8.4. раздела 8. - в части слова "прилегающей"; подпункт 1 пункта 8.4.2. подраздела 8.4. раздела 8. - в части слов "и прилегающую к домовладению территорию"; пункта 18.5. раздела 18 - в части слова "прилегающей".
В ходе рассмотрения дела прокурором заявленные требования дополнены и указано, что согласно пункту 3.5.6.3 Правил произведения размещаются на территории Волгограда в соответствии с утвержденным в установленном порядке проектом благоустройства после рассмотрения на комиссии по вопросам формирования архитектурно-художественного облика Волгограда (далее - комиссия), создаваемой администрацией Волгограда. В соответствии с пунктом 4.1.12 Правил работы по благоустройству территории Волгограда проводятся в соответствии с проектами благоустройства, выполненными и согласованными в установленном порядке на основании задания, выданного комитетом по градостроительству и архитектуре Волгограда. При этом Правилами не определяется порядок согласования проектов благоустройства, что устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил и указывает о наличии коррупциогенных факторов. Аналогично пунктами 17.1.3, 17.2.1. и 17.2.4. Правил установлено, что участки общественной застройки организуются с выделением приобъектной территории либо без нее, тогда как Правилами не определено, что относится к приобъектной территории.
Также указал, что пунктом 4.1.12 Правил установлена необходимость получения разрешения администрации Волгограда на проведение благоустройства территории Волгограда, что, исходя из буквального толкования, предъявляет неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям и также является коррупциогенным фактором.
Кроме того, в Правилах имеются внутренние противоречия. Так, понятия "сквер" и "бульвар" в пункте 3.2.2. не соответствуют тем же понятиям, приведенным в разделе 2 Правил. Пункт 11.1 Правил, устанавливающий, что размещение кабельных линий связи, предназначенных для инженерно-технического обеспечения зданий осуществляется подземным способом, что противоречит пункту 12.1.11., согласно которого строительство сетей путем прокладки линий связи запрещается подземным способом.
Окончательно прокурор просил признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу Правила благоустройства территории городского округа Волгоград, утвержденные решением Волгоградской городской Думы от 16 июля 2013 года № 79/2436 в части: абзацы 8 и 22 раздела 2 - полностью; абзацы 5 и 6 пункта 3.2.2. подраздела 3.2. раздела 3 - полностью; пункт 3.5.6.3. подраздела 3.5.6. раздела 3 - полностью; подпункт 1 пункта 4.1.3 подраздела 4.1. раздела 4 - в части слов "и прилегающей"; подпункт 5 пункта 4.1.3. подраздела 4.1. раздела 4 - в части слов "и на прилегающих к этим земельным участкам территориях"; абзаца 1 и 2 пункта 4.1.12. подраздела 4.1. раздела 4 - полностью; пункт 5.1.5. подраздела 5.1. раздела 5. - полностью; пункт 5.1.7. подраздела 5.1. раздела 5. - полностью; пункт 5.1.8. подраздела 5.1. раздела 5. - полностью; подпункт 6 пункта 5.3.13. подраздела 5.3 раздела 5. - полностью; пункт 5.4.4. подраздела 5.4. раздела 5. - полностью; абзац 1 пункта 8.1.4. подраздела 8.1. раздела 8. - в части слов "и прилегающей к ней территории"; пункта 8.4.1. подраздела 8.4. раздела 8. - в части слова "прилегающей"; подпункт 1 пункта 8.4.2. подраздела 8.4. раздела 8. - в части слов "и прилегающую к домовладению территорию"; пункт 11.1. раздела 11 - полностью; подпункт 1 пункта 12.1.11. подраздела 12.1. раздела 12 - полностью; пункт 17.1.3. подраздела 17.1. раздела 17 - полностью; пункт 17.2.1. подраздела 17.2. раздела 17 - полностью; пункт 17.2.4. подраздела 17.2. раздела 17 - в части слов "участках общественной застройки (при наличии приобъектных территорий) и"; пункта 18.5. раздела 18 - в части слова "прилегающей".
Л. также обратился в суд с заявлением об оспаривании в части решения Волгоградской городской Думы от 16 июля 2013 года № 79/2436 "О Правилах благоустройства территории городского округа Волгоград".
В обоснование своих требований указал, что в разделе 2 "Основные понятия" городская Дума раскрывает понятие прилегающей территории - территория, непосредственно примыкающая к границам земельных участков, занимаемых зданиями, строениями, сооружениями, строительными площадками, иными объектами, находящимися на любом виде права у юридических либо физических лиц. По мнению заявителя, с учетом данного определения в прилегающую территорию включается участок, который может находиться в частной собственности гражданина и юридического лица. При этом далее в Правилах прилегающая территория отнесена к городской территории, что противоречит части 1 статьи 15, статьи 36 Конституции РФ, статьи 209, подпунктам 2,3 статьи 261 ГК РФ.
Согласно пункту 4.1.1. подраздела 4.1. раздела 4 физические и юридические лица всех организационно-правовых форм, индивидуальные предприниматели обязаны осуществлять содержание и уборку территории земельного участка, принадлежащего им на праве собственности, ином вещном либо обязательственном праве, а также зданий, сооружений в объеме, предусмотренном действующим законодательством и настоящими Правилами. Обязанности по благоустройству также возлагаются пунктом 4.1.3. подраздела 4.1. раздела 4., пунктами 5.1.4., 5.1.5 подраздела 5.1. раздела 5, пунктами 5.3.3., 5.3.5., 5.3.13., 5.3.14., 5.3.32. подраздела 5.3 раздела 5, пунктами 8.4.1., п. 8.4.2. подраздела 8.4. раздела 8, что в силу отнесения к прилегающей территории территорий, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, ограничивает полномочия собственниками по владению, пользованию и распоряжению земельным участком.
По смыслу пункта 4.1.12. подраздела 4.1. раздела 4 устанавливающего возможность работы по благоустройству территории Волгограда только в соответствии с проектами благоустройства, выполненными и согласованными в установленном порядке на основании задания, выданного комитетом по градостроительству и архитектуре Волгограда, а также пунктов 5.1.1., 5.1.2., 5.1.3., 5.1.6. подраздела 5.1. раздела 5., пунктами 5.3.4., 5.3.12 подраздела 5.3. раздела 5 и пунктом 18.9 раздела 18, собственнику земельного участка указано на необходимость получения разрешительных документов на действия на территории, где он является собственником или арендатором, что незаконно. При этом за несоблюдение установленного порядка предусмотрена ответственность по ст. 8.7 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности.
Также указал, что многие разделы и пункты Правил носят рекомендательный характер, в части не соответствуют законодательству Российской Федерации, содержат коррупциогенные факторы и нарушения правил юридической техники.
Просит суд признать решение Волгоградской городской Думы от 16 июля 2013 года № 79/2436 "О Правилах благоустройства территории городского округа Волгоград" противоречащим Конституции РФ и ГК РФ в части: определения понятии территории, прилегающей территории, пункты 1.1., 1.2., абзацы 2, 13, 17, 44, 49 раздела 2., пункт 3.1.1 подраздела 3.1., абзац 2 пункта 3.1.8., пункты 3.1.11., 3.3.6., 3.4.3.1., 3.5.6.2., 3.5.6.3., 4.1.1., 4.1.3., пункты 1, 2, 3, 4, 5 подподраздела 4.1.4., пункты 1, 2, 4, 7, 8, 9, 17, 18 подподраздела 4.1.7., пункты 4.1.12., 5.1.1., 5.1.2., 5.1.3., 5.1.4., 5.1.5., 5.1.6., 5.1.7., 5.1.8., 5.3.1., 5.3.3., 5.3.4., 5.3.5., 5.3.6., 5.3.12., 5.3.13., 5.3.14., 5.3.32., 6.1.3., 6.2., 8.4.1., 8.4.2., 12.1.10., 12.1.11., 14.3., 18.1., 18.9., 18.15., 20.2., 20.5., 22.1., 22.2., 22.3. - затрагивающих право владения, пользования, распоряжения собственника земельного участка.
Определением суда гражданские дела по заявлениям Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора и Л. объединены в одно производство.
Судом постановлено указанное выше решение.
В апелляционных жалобах представители администрации Волгограда, Волгоградской городской Думы, департамента городского хозяйства администрации Волгограда оспаривают законность и обоснованность постановленного по делу решения в части, в которой требования заявителей были удовлетворены и просят его в этой части отменить ввиду нарушения судом норм материального права.
Выслушав пояснения представителей администрации Волгограда Ц.А.В. Департамента окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда З.А.А. Волгоградской городской Думы Т.АВ.., поддержавших доводы жалобы, прокурора Гасанова Р.А., заявителя Л.., возражавших против доводов жалобы, проверив материалы дела в пределах доводов апелляционных жалоб и возражений против них, судебная коллегия приходит к выводу о том, что оснований для отмены обжалуемого решения, не имеется.
Из материалов дела следует, что 16 июля 2013 года Волгоградская городская Дума решением № 79/2436 от 16 июля 2013 года утвердила Правила благоустройства территории городского округа Волгоград (далее - Правила). Правила опубликованы 13 августа 2013 года в газете "Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград" и введены в действие со дня официального опубликования.
В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают вопросы местного значения.
В соответствии с п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") к вопросам местного значения городского округа относятся утверждение правил благоустройства территорий городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.
Аналогичное положение установлено п. 24 ч. 1 ст. 5 Устава города - героя Волгоград, принятого постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов 29 июня 2005 года № 20/362.
Согласно ст. 7 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
С учетом того, что Правила изданы в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления, содержат правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений, опубликованы в официальном печатном издании, оспариваемый заявителями правовой акт является нормативным.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативно-правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением, о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Пунктами 18, 22 раздела 2 Правил определены следующие понятия:
Крупногабаритные отходы - отходы, по габаритам не вмещаемые в контейнер, препятствующие выгрузке из него в бункер мусоровоза.
Мусор - мелкие неоднородные сухие и влажные небытовые отходы.
Оспаривая названные нормативные положения, прокурор ссылался на то, что они приняты Волгоградской городской Думой с нарушением компетенции, поскольку в силу действующего федерального законодательства определение правил обращения с отходами отнесено к полномочиям Российской Федерации.
Исходя из разъяснения, приведенного в п. 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48, при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения.
Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.
Разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.
Как установлено ст. 5 Федерального закона Российской Федерации от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относятся: разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области обращения с отходами; проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обращения с отходами; установление требований, правил и нормативов, направленных на обеспечение безопасного обращения с отходами, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
В соответствии с ч. 3 ст. 8 названного Федерального закона, к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Данные нормативные положения позволяют сделать вывод, что круг полномочий органов местного самоуправления городского округа в области обращения с отходами строго ограничен. В связи с этим довод прокурора о том, что Волгоградская городская Дума не вправе самостоятельно определять нормативными актами термины и понятия в сфере обращения с отходами правильно признан судом обоснованным.

Кроме того, понятие мусор и крупногабаритные отходы охватываются понятием "отходы производства и потребления", закрепленным в ст. 1 Федерального закона Российской Федерации от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и определенным как остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства. При этом федеральным классификационным каталогом отходов, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 1 декабря 2002 года № 786, определены отходы в виде мусора (разных видов) и крупногабаритных отходов.
Таким образом, оспариваемыми пунктами 18 и 22 Правил не воспроизводятся положения, установленные нормативными актами Российской Федерации.
При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу об удовлетворении заявленных требований прокурора в части признания недействующими пунктов 18 и 22 раздела 2 Правил благоустройства территории городского округа Волгоград, принятых по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом органа местного самоуправления.
Часть 1 ст. 19 Конституции РФ гарантирует равенство всех перед законом и судом.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Исходя из разъяснения, изложенного в п. 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Как установлено абзацами 5 и 6 пункта 3.2.2. подраздела 3.2. раздела 3 Правил, основными классификационными (инвентарными) объектами озеленения Волгограда являются сквер - благоустроенный и озелененный земельный участок на площади, перекрестке улиц или на примыкающем к улице участке квартала, предназначенный в основном для кратковременного отдыха населения, а также архитектурно-художественного оформления населенных мест, площадью 0,15 - 2 га; бульвар - озелененная территория линейной формы, расположенная вдоль улиц и рек, предназначенная для транзитного пешеходного движения, прогулок, кратковременного отдыха;
При этом согласно раздела 2 Правил, бульвар - озелененная территория линейной формы, расположенная вдоль улиц и рек, предназначенная для транзитного пешеходного движения, прогулок, повседневного отдыха, шириной не менее 15 м.; сквер - объект озеленения города; участок на площади, перекрестке улиц или на примыкающем к улице участке квартала (планировка сквера включает дорожки, площадки, газоны, цветники, отдельные группы деревьев и кустарников; скверы предназначаются для кратковременного отдыха пешеходов и художественного оформления архитектурного ансамбля; площадь сквера - от 0,15 га до 2 га).
В соответствии с пунктом 11.1 раздела 11 Правил размещение кабельных линий связи, телевидения, Интернета и иных подобных сетей (за исключением кабельных линий для целей радиовещания), предназначенных для инженерно-технического обеспечения зданий, осуществляется подземным способом (в траншеях, каналах, тоннелях).
Исходя из подпункта 1 пункта 12.1.11. подраздела 12.1 Правил на территории Волгограда запрещается осуществлять развитие и строительство сетей путем прокладки линий связи подземным способом.
Содержание вышеуказанных норм, очевидно, несет в себе противоречия, поскольку определены не тождественные понятия сквера и бульвара, а также одновременно как запрещается, так и устанавливается строительство сетей подземным способом, то есть вопреки установленным требованиям относительно правовой определенности нормы, положения абзацев 5 и 6 пункта 3.2.2. подраздела 3.2. раздела 3, пункта 11.1 раздела 11 и подпункта 1 пункта 12.1.11. подраздела 12.1 Правил не являются определенными.
При таких данных, суд правильно признал недействующими положения абзацев 5 и 6 пункта 3.2.2. подраздела 3.2. раздела 3, пункта 11.1 раздела 11 и подпункта 1 пункта 12.1.11. подраздела 12.1 Правил полностью.
Правилами также установлено что:
Физические и юридические лица всех организационно-правовых форм, индивидуальные предприниматели обязаны обеспечить содержание отведенной и прилегающей территории и объектов благоустройства своими силами и средствами либо путем заключения договоров со специализированными организациями. Указанные лица должны иметь документальное подтверждение вывоза и (или) размещения бытовых отходов (подпункт 1 пункта 4.1.3 подраздела 4.1. раздела 4);
Физические и юридические лица всех организационно-правовых форм, индивидуальные предприниматели обязаны выполнять благоустройство земельных участков, находящихся у них на праве собственности либо ином виде права, и на прилегающих к этим земельным участкам территориях (подпункт 5 пункта 4.1.3. подраздела 4.1. раздела 4);
Физические и юридические лица, индивидуальные предприниматели согласно условиям заключенного с ними договора аренды, пользования обязаны осуществлять благоустройство прилегающих территорий в соответствии с границами и метражом, обозначенными в пункте 5.4.1 настоящего раздела. Юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели обязаны осуществлять санитарную уборку прилегающей территории, ремонт фасадов зданий (строений), находящихся у них на соответствующем праве, содержать их в надлежащем состоянии (пункт 5.1.5. подраздела 5.1. раздела 5.);
Лица, не оформившие в установленном порядке права на земельные участки, на которых расположены принадлежащие им (или находящиеся у них в пользовании), объекты имущества, обеспечивают уборку территории, прилегающей непосредственно к объекту благоустройства, на расстоянии 10 м по периметру (пункт 5.1.7. подраздела 5.1. раздела 5.);
Работы по благоустройству и содержанию прилегающих территорий осуществляют:
1) на придомовых территориях многоквартирных домов - организации, обслуживающие жилищный фонд, если собственниками заключен договор на управление (эксплуатацию) многоквартирным домом, при отсутствии такого договора - собственники помещений в доме;
2) на земельных участках, находящихся в собственности, постоянном (бессрочном) и безвозмездном пользовании, аренде юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, и прилегающих к ним территориях - соответствующие юридические лица и индивидуальные предприниматели; на участках домовладений индивидуальной застройки, принадлежащих физическим лицам на правах собственности, и прилегающих к ним территориях - собственники или пользователи домовладений;
3) на территориях, отведенных под проектирование и застройку (до начала работ), и прилегающих к ним территориях - физические и юридические лица, которым предварительно согласовано место размещения объекта на период проектирования или предоставлены земельные участки для строительства (за исключением участков, где расположены жилые дома, планируемые под снос);
4) на неиспользуемых и не осваиваемых длительное время территориях, территориях после сноса строений - администрации районов Волгограда;
5) на территориях, где ведется строительство или производятся планировочные, подготовительные работы, и прилегающих к ним территориях (на все время строительства или проведения работ) - организации, ведущие строительство, производящие работы;
6) на территориях, прилегающих к временным нестационарным объектам - собственники и арендаторы данных объектов;
7) на участках теплотрасс, воздушных линий электропередач, газопроводов и других инженерных коммуникаций - собственники, а в случае их отсутствия - владельцы и пользователи;
8) на территориях гаражно-строительных кооперативов - соответствующие кооперативы;
9) на территориях садоводческих объединений граждан - соответствующие объединения;
10) на проезжей части по всей ширине дорог, площадей, набережных, мостов, путепроводов, эстакад, улиц и проездов улично-дорожной сети - организации, отвечающие за уборку и содержание проезжей части;
11) на территориях парковок автотранспорта - физические и юридические лица, индивидуальные предприниматели, во временном пользовании которых находится земельный участок, занятый данной парковкой. При смене владельцев или пользователей зданий, земельных участков, помещений, для которых была предусмотрена парковка автотранспорта, обязанности по ее содержанию возлагаются на новых собственников, владельцев, пользователей указанных объектов;
12) на объектах озеленения (в парках, скверах, на бульварах, газонах), в том числе расположенных на них тротуарах, пешеходных зонах, лестничных сходах, - организации, на балансе или эксплуатации которых находятся данные объекты озеленения;
13) на газонной части разделительных полос, ограждений проезжей части, тротуарах и газонах, других элементах обустройства дороги - организации, отвечающие за уборку и содержание проезжей части;
14) на посадочных площадках городского общественного транспорта - владельцы торгово-остановочных комплексов при их наличии, в случае отсутствия торгово-остановочных комплексов - ответственные за уборку и содержание посадочных площадок: на остановках трамвая - МУП "Метроэлектротранс", на остановках остальных видов городского транспорта - организация, принявшая на себя обязательства по выполнению работ по текущему содержанию улично-дорожной сети на данном ее участке. В местах отстоя и разворота городского общественного пассажирского транспорта, расположения диспетчерских пунктов на конечных остановках в случае отсутствия договора с землепользователем перевозчики, обслуживающие маршруты регулярного сообщения, обеспечивают:
полную уборку прилегающих территорий не менее 2 раз в сутки (утром и вечером), чистоту и порядок в течение рабочего времени по периметру отведенной территории до прилегающей проезжей части, включая прилотковую;
наличие возле каждого объекта не менее 2 урн (очистка урн производится систематически по мере их наполнения, в летний период года промывается ежедневно, урны должны содержаться в исправном состоянии);
организацию мест временного хранения и вывоза твердых и жидких отходов;
наличие передвижного биотуалета при отсутствии стационарного туалета в радиусе 500 м от объекта;
15) на пересечениях железнодорожных переездов с проезжей частью дорог - организации, эксплуатирующие железнодорожные переезды;
16) на территориях, прилегающих к входам в подземные и надземные пешеходные переходы, лестничные сходы переходов и сами переходы, - организации, на балансе которых они находятся, либо организации, эксплуатирующие их;
17) на прилегающих территориях, въездах и выездах с АЗС, АЗГС - владельцы указанных объектов;
18) на территориях вокруг опор наружного освещения и контактной сети, расположенных на тротуарах, - организации, отвечающие за уборку данной территории;
19) на территориях, прилегающих к трансформаторным и распределительным подстанциям, другим инженерным сооружениям, работающим в автоматическом режиме (без обслуживающего персонала), а также к опорам линий электропередачи, мачтам, байпасам, - организации, эксплуатирующие данные сооружения;
20) на территориях (внутризаводских, внутридворовых) организаций, подъездов к ним - администрации организаций, в собственности, владении, аренде которых находятся строения, расположенные на указанных территориях;
21) на территориях, прилегающих к акваториям водохранилищ, озер, малых рек, искусственных водоемов (прудов и пр.), карьеров в черте Волгограда, - собственники и пользователи объектов;
22) на территориях, не закрепленных за физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, - администрации районов Волгограда в соответствии с установленными полномочиями (пункт 5.1.8. подраздела 5.1. раздела 5.);
Ответственность за сохранность зеленых насаждений возлагается на владельцев индивидуальных домовладений - на территориях, прилегающих к индивидуальным домовладениям до проезжей части в границах, установленных пунктом 5.1.4 подраздела 5.1 раздела 5 настоящих Правил (подпункт 6 пункта 5.3.13. подраздела 5.3 раздела 5.);
Содержание территорий, прилегающих к фонтанам, осуществляют лица, ответственные за содержание территорий, на которых находятся данные объекты (пункт 5.4.4. подраздела 5.4. раздела 5.);
Владельцы парковки обязаны соблюдать санитарные нормы и правила и обеспечивать санитарное содержание и благоустройство зоны, отведенной для парковки автотранспорта, и прилегающей к ней территории, а также сбор и вывоз ТБО (абзац 1 пункта 8.1.4. подраздела 8.1. раздела 8.);
При осуществлении нового строительства и реконструкции жилых домов индивидуальной и другой малоэтажной застройки ответственность за санитарное состояние прилегающей территории несут застройщики, землевладельцы. При завершении строительства жилого дома индивидуальной застройки его собственник обязан восстановить нарушенные в процессе строительства подъездные пути и озеленение территории (пункт 8.4.1. подраздела 8.4. раздела 8.);
Собственники жилых домов на территориях индивидуальной жилой застройки обязаны содержать в чистоте и порядке жилой дом, надворные постройки, территорию домовладения, ограждения и прилегающую к домовладению территорию (подпункт 1 пункта 8.4.2. подраздела 8.4. раздела 8.);
Владелец рекламной конструкции обеспечивает ее содержание в надлежащем состоянии, а также уборку прилегающей территории (пункт 18.5. раздела 18).
Согласно абзацу 44 раздела 2 Правил, прилегающая территория - территория, непосредственно примыкающая к границам земельных участков, занимаемых зданиями, строениями, сооружениями, строительными площадками, иными объектами, находящимся на любом виде права у юридических либо физических лиц.
Анализируя указанный пункт Правил, суд пришел к верному выводу, который не оспаривается заинтересованными лицами, что по смыслу указанной нормы, прилегающая территория является территорией общего пользования.
Согласно пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, территория общего пользования - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неопределенный круг лиц.
Исходя из положений ст. 3 Федерального закона Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ "О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации" ст. 16 - 19 Земельного кодекса Российской Федерации, земли общего пользования, расположенные на территории городского поселения находятся в муниципальной собственности.
В силу ст. 210 ГК Российской Федерации бремя содержания принадлежащего ему имущества несет собственник, если иное не предусмотрено законом или договором.
По смыслу названной нормы именно собственник содержит принадлежащее ему имущество, что выражается в поддержании его пригодного и безопасного для эксплуатации состояния, несении соответствующих расходов. Бремя содержания имущества может быть возложено на другое лицо только в силу закона или согласно договору.
В соответствии с п. 1 ст. 2, п. 1 ст. 3 ГК Российской Федерации порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.
Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
При таких обстоятельствах, случаи несения бремени содержания имущества не собственником могут быть установлены лишь федеральными законами.
В данном случае указанная обязанность возложена решением органа местного самоуправления.
При этом подобную обязанность на граждан и юридических лиц не возлагает ни земельное законодательство, ни Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", регулирующий отношения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ни Санитарные правила и нормы СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест", ни Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, обязательные к применению, ни статьи 37 - 39 Федерального закона "Об охране окружающей среды", регулирующие вопросы обеспечения соблюдения юридическими и физическими лицами при осуществлении строительства и реконструкции, при вводе в эксплуатацию, а также при осуществлении эксплуатации зданий, строений, сооружений нормативов качества окружающей среды.
Также статья 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ "О рекламе", регулирующая вопросы установки рекламных конструкций, не возлагает на владельцев рекламных конструкций обязанности по содержанию и уборке земельного участка, где установлена такая конструкция.
Как уже было отмечено выше, собственник может перенести бремя содержания имущества (полностью или частично) на других лиц на основании договора.
В соответствии с ч. 1 ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.
Таким образом, применительно к рассматриваемой ситуации, воли одного только собственника переложить бремя содержания имущества на других лиц является недостаточным, необходимо согласие всех договаривающихся сторон.
При таких обстоятельствах, оспариваемые прокурором положения Правил в части возложения обязанности по уборке и содержанию территорий, не принадлежащих гражданам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам на праве собственности или ином вещном праве, не относятся к компетенции органов местного самоуправления, могут устанавливаться только федеральным законом или договором, поэтому данные положения не соответствуют нормам законодательства и правильно признаны судом недействующими.
Решение суда соответствует обстоятельствам дела, основано на правильном применении закона, ст. 13 ГК Российской Федерации, ч. 1 ст. 251 ГПК Российской Федерации.
Ссылки в апелляционных жалобах на положения Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации № 613 от 27 декабря 2011 года и положения п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правильность выводов суда первой инстанции не опровергают, поскольку вышеприведенные положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и приказа Минрегионразвития обязывают орган местного самоуправления учитывать и не нарушать иные требования действующего федерального законодательства, в том числе гражданского, земельного, жилищного и не относят к компетенции органов местного самоуправления возможность дополнительного обременения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по содержанию не принадлежащего им имущества.
Иные доводы апелляционных жалоб не содержат каких-либо обстоятельств, которые не были предметом исследования суда или опровергали выводы судебного решения и не могут служить основанием к отмене решения суда.
При рассмотрении дела судом не допущено нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, а поэтому оснований к отмене решения суда по доводам апелляционных жалоб не имеется.
Решение суда в части, в которой требования заявителей оставлены без удовлетворения, сторонами не обжалуется, а потому предметом проверки суда апелляционной инстанции не является, в связи с чем, подлежит оставлению без изменения.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда г. Волгограда от 24 февраля 2014 года оставить без изменения, апелляционные жалобы представителя администрации Волгограда, представителя Волгоградской городской Думы, представителя департамента городского хозяйства администрации Волгограда - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи


------------------------------------------------------------------