Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 04.07.2014 N 1093н "На распоряжение министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 25 марта 2014 г. N 488-р "Об утверждении Административного регламента предоставления министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области государственной услуги "Установление и прекращение права ограниченного пользования чужими земельными участками , государственная собственность на которые не разграничена, расположенными в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области"
Направлено письмом от 7 июля 2014 г. № 34/02-7681
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 4 июля 2014 г. № 1093н
НА РАСПОРЯЖЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ПО УПРАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМ
ИМУЩЕСТВОМ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 25 МАРТА 2014 Г. № 488-Р
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ
МИНИСТЕРСТВОМ ПО УПРАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ УСЛУГИ "УСТАНОВЛЕНИЕ
И ПРЕКРАЩЕНИЕ ПРАВА ОГРАНИЧЕННОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ ЧУЖИМИ
ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ (СЕРВИТУТАМИ), ГОСУДАРСТВЕННАЯ
СОБСТВЕННОСТЬ НА КОТОРЫЕ НЕ РАЗГРАНИЧЕНА, РАСПОЛОЖЕННЫМИ
В ГОРОДЕ ВОЛГОГРАДЕ - АДМИНИСТРАТИВНОМ ЦЕНТРЕ
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. № 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены повторные правовая и антикоррупционная экспертизы распоряжения министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 25 марта 2014 г. № 488-р "Об утверждении Административного регламента предоставления министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области государственной услуги "Установление и прекращение права ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитутами), государственная собственность на которые не разграничена, расположенными в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области" (далее - Распоряжение) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения повторных правовой и антикоррупционной экспертиз является изменение федерального законодательства.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Распоряжением утвержден Административный регламент предоставления министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области государственной услуги "Установление и прекращение права ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитутами), государственная собственность на которые не разграничена, расположенными в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области" (далее - Регламент).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Распоряжения являются общественные отношения, возникающие в области организации работы по предоставлению государственных услуг.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Земельным кодексом Российской Федерации;
- Градостроительным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в редакции от 23.06.2014 № 171-ФЗ);
- Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 27.05.2014 № 136-ФЗ);
- Федеральным законом от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в редакции от 23.06.2014 № 171-ФЗ);
- Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (в редакции от 02.07.2013 № 182-ФЗ);
- Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (в редакции от 23.06.2014 № 160-ФЗ);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 23.01.2014 № 53);
- приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 13.09.2011 № 475 "Об утверждении перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок";
- Уставом Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 06.04.2012 № 33-ОД "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области" (в редакции от 01.11.2013 № 138-ОД);
- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 № 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" (в редакции от 09.04.2014 № 55-ОД);
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 26.04.2012 № 222 "Об утверждении Положения о министерстве по управлению государственным имуществом Волгоградской области" (в редакции от 26.05.2014 № 455);
- постановлением администрации Волгоградской области от 26.10.2009 № 386-п "О реализации преимущественного права покупки земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в собственность Волгоградской области" (в редакции от 26.06.2012 № 140-п);
- постановлением администрации Волгоградской области от 25.07.2011 № 369-п "О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 14.05.2014 № 254-п);
- постановлением Правительства Волгоградской области от 17.04.2012 № 28-п "Об органе исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченном на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в Волгограде - административном центре Волгоградской области".
В соответствии с подпунктами "в" и "к" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Абзацем 1 пункта 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Абзацем 3 пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
В соответствии со статьей 1 Закона Волгоградской области "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, находящимися в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области, осуществляется органом исполнительной власти Волгоградской области, определяемым Правительством Волгоградской области.
Пунктом 1 постановления Правительства Волгоградской области "Об органе исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченном на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в Волгограде - административном центре Волгоградской области" установлено, что органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, находящимися в Волгограде - административном центре Волгоградской области, является министерство по управлению государственным имуществом Волгоградской области.
Статьей 3 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предусмотрено, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Подпунктом 1 пункта 1 статьи 6 указанного выше Федерального закона определено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.
Следовательно, исследуемое Распоряжение издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3 статьи 7 Устава Волгоградской области систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" установлено, что министерство по управлению государственным имуществом Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
Пунктом 1.1 Положения о министерстве по управлению государственным имуществом Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 26.04.2012 № 222, установлено, что министерство по управлению государственным имуществом Волгоградской области (далее именуется - Министерство) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере имущественных и земельных отношений на территории Волгоградской области.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3.3 обозначенного выше Положения министр издает приказы и иные правовые акты Министерства.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, выявлен коррупциогенный фактор, заключающийся в следующем.
Частью 4 пункта 2.5.3 анализируемого Регламента установлено, что в случае направления заявления на оказание государственной услуги в электронном виде, не заверенного электронной подписью, специалист Мингосимущества Волгоградской области обрабатывает полученный электронный документ как информационное заявление, рассматривает его в соответствии с настоящим Регламентом и сообщает подателю заявления по электронной почте дату, время, номер кабинета в Мингосимуществе Волгоградской области для представления оригинала документа, необходимого для оказания государственной услуги, и идентификации заявителя. Также специалист Мингосимущества Волгоградской области сообщает дополнительную информацию, в том числе возможные замечания к документам и уточняющие вопросы к подателю заявления.
Таким образом, в Регламенте предусмотрена процедура направления информации заявителю, однако не установлен срок направления указанного сообщения.
Указанное обстоятельство влечет за собой возможность произвольного установления сроков направления сообщения, что может повлечь нарушение прав заявителя на своевременное получение услуги.
Данное обстоятельство способствует проявлению коррупциогенных положений в части закрепления для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения, а именно отсутствие сроков принятия решения должностными лицами уполномоченного органа (подпункт "а" пункта 3 Методики).
Кроме того, в тексте исследуемого Регламента выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1. Абзацем 2 пункта 2.15 анализируемого Регламента установлено, что предоставление государственной услуги в многофункциональных центрах государственных услуг осуществляется при условии заключения соглашения о предоставлении государственной услуги между Мингосимуществом Волгоградской области и многофункциональным центром по предоставлению государственной услуги на территории города Волгограда.
Вместе с тем пунктом 1, подпунктом 3 пункта 2 статьи 12 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" установлено, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.
Структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах.
Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в нарушении прав заявителей в части отсутствия возможности получения государственной услуги в многофункциональном центре.
2. Согласно пунктам 5.3.3 и 5.10 жалобы на решения, принятые министром по управлению государственным имуществом Волгоградской области, подаются в аппарат Губернатора и Правительства Волгоградской области.
Заявитель вправе обжаловать решение по жалобе путем обращения в аппарат Губернатора и Правительства Волгоградской области либо в судебном порядке.
Вместе с тем пунктом 1 статьи 11.2 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" жалоба подается в письменной форме на бумажном носителе, в электронной форме в орган, предоставляющий государственную услугу, либо орган, предоставляющий муниципальную услугу. Жалобы на решения, принятые руководителем органа, предоставляющего государственную услугу, либо органа, предоставляющего муниципальную услугу, подаются в вышестоящий орган (при его наличии) либо в случае его отсутствия рассматриваются непосредственно руководителем органа, предоставляющего государственную услугу, либо органа, предоставляющего муниципальную услугу.
Согласно статье 8 Закона Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" аппарат Губернатора и Правительства Волгоградской области является органом исполнительной власти Волгоградской области, обеспечивающим деятельность Губернатора Волгоградской области и Правительства Волгоградской области.
Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в неверном определении органа исполнительной власти, являющегося вышестоящим для Министерства.
В тексте рассматриваемого Регламента нарушение правил юридической техники не выявлено.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 09 апреля 2014 г. № 63.
Вывод: распоряжение министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 25 марта 2014 г. № 488-р "Об утверждении Административного регламента предоставления министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области государственной услуги "Установление и прекращение права ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитутами), государственная собственность на которые не разграничена, расположенными в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем устранить выявленные несоответствие действующему федеральному законодательству, коррупциогенный фактор, сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ
------------------------------------------------------------------