Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 14.02.2014 по делу N 33-910/2014 <Об отмене решения Дубовского районного суда Волгоградской области от 14.11.2013 и отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим абзаца 1 статьи 6 Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальных служащих муниципальной службы городского поселения г. Дубовка, утв. решением Думы городского поселения г. Дубовка Дубовского муниципального района Волгоградской обл. от 17.04.2008 N 40/174>
ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 февраля 2014 г. по делу № 33-910/2014
Судья - Генералов А.Ю.
14 февраля 2014 года в городе Волгограде судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:
Председательствующего судьи Захаровой Т.А.,
Судей Балашовой И.Б., Серышевой Н.И.
при секретаре П.Е.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Н.Е.В. о признании недействительным в части Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет, замещавших муниципальные должности и должности муниципальных служащих муниципальной службы городского поселения г. Дубовка
по апелляционной жалобе администрации городского поселения г. Дубовка Волгоградской области
на решение Дубовского районного суда Волгоградской области от 14 ноября 2013 года, которым постановлено:
"Признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда абзаца 1 статьи 6 Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет, замещавших муниципальные должности и должности муниципальных служащих муниципальной службы городского поселения г. Дубовка, утвержденного решением Думы городского поселения г. Дубовка Волгоградской области № <...> от 17 апреля 2008 года, в части: "за вычетом базовой и страховой частей трудовой пенсии по старости, установленной в соответствии с Федеральным законом № 173-ФЗ от 17 февраля 2001 года "О трудовых пенсиях в РФ", или государственной пенсии, назначенной в соответствии с Федеральными законами № 166-ФЗ от 15 декабря 2001 года "О государственном пенсионном обеспечении в РФ", и № 13-1 от 19 апреля 1991 года № "О занятости населения в РФ", Законом Волгоградской области № 1626-ОД от 11.02.2008 года "О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области".
Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Захаровой Т.А., выслушав представителя администрации городского поселения г. Дубовка Волгоградской области - К.А.Н.., представителя Думы городского поселения г. Дубовка Волгоградской области - К.А.В.., поддержавших доводы жалобы, Н.Е.В., представителя Н.Е.В. - по доверенности Б.Р.В.., возражавших против удовлетворения жалобы, судебная коллегия
установила:
Н.Е.В. обратился в суд с заявлением о признании недействительным в части Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет, замещавших муниципальные должности и должности муниципальных служащих муниципальной службы городского поселения г. Дубовка.
В обоснование требований указал, что решением Думы городского поселения г. Дубовка № <...> от 17 апреля 2008 года утверждено Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальных служащих муниципальной службы городского поселения г. Дубовка.
Он является получателем пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с указанным выше Положением.
В силу абз. 1 ст. 6 Положения лицам, замещавшим должности муниципальной службы городского поселения г. Дубовка, пенсия за выслугу лет устанавливается в размере 45 процентов ежемесячного денежного содержания муниципального служащего за вычетом базовой и страховой частей трудовой пенсии по старости, установленной в соответствии с Федеральным законом № 173-ФЗ от 17 февраля 2001 года "О трудовых пенсиях в РФ", или государственной пенсии, назначенной в соответствии с Федеральными законами № 166-ФЗ от 15 декабря 2001 года "О государственном пенсионном обеспечении в РФ", и № 13-1 от 19 апреля 1991 года № "О занятости населения в РФ", Законом Волгоградской области № 1626-ОД от 11.02.2008 года "О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области".
Статья 6 Положения до 2012 года полностью соответствовала ч. 1 ст. 6 Закона Волгоградской области от 30 декабря 2002 года № 778-ОД "О пенсионном обеспечении за выслугу лиц, замещавших государственную должность главы администрации Волгоградской области, лиц, замещавших государственные должности Волгоградской области и должности государственной гражданской службы Волгоградской области".
Законом Волгоградской области от 22.04.2012 года № 41-ОД "О внесении изменений в Закон Волгоградской области от 30 декабря 2002 года № 778-ОД "О пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших государственную должность главы администрации Волгоградской области, лиц, замещавших государственные должности Волгоградской области и должности государственной гражданской службы Волгоградской области" были внесены изменения: в ч. 1 ст. 6 слова "за вычетом страховой части трудовой пенсии по старости, либо за вычетом трудовой пенсии по инвалидности, установленной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в РФ" или государственной пенсии, назначенной в соответствии с федеральными законами "О государственном пенсионном обеспечении в РФ" и "О занятости населения в РФ" были исключены.
С момента вступления вышеуказанного Закона Волгоградской области в силу, пенсии государственным служащим Волгоградской области назначаются и выплачиваются без вычета страховой части.
Считает, что ст. 6 Положения противоречит действующему законодательству Волгоградской области в части определения размера выплачиваемой пенсии за выслугу лет за вычетом базовой и страховой частей трудовой пенсии по старости, инвалидности, в связи с чем, должна быть признана недействующей и не подлежащей применению.
В связи с тем, что абз. 1 ст. 6 Положения не соответствует требованиям законодательства, нарушаются его права на получение пенсии, так как он как муниципальный служащий, получающий пенсию за выслугу лет, находится в неравных правах с государственными служащими, которые получают пенсию за вычетом базовой и страховой частей трудовой пенсии по старости, инвалидности.
Просил суд признать недействующим в части абз. 1 ст. 6 Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет, замещавших муниципальные должности и должности муниципальных служащих муниципальной службы городского поселения г. Дубовка, утвержденного решением Думы городского поселения г. Дубовка Волгоградской области № <...> от 17 апреля 2008 года.
Суд постановил указанное выше решение.
В апелляционной жалобе администрация городского поселения г. Дубовка Волгоградской области оспаривает законность и обоснованность решения, просит его отменить.
В обоснование жалобы указано на нарушение судом норм процессуального и материального права.
Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции, исходя из доводов, изложенных в апелляционной жалобе, обсудив указанные доводы, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии с положениями, содержащимися в ст. 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления, в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Как следует из материалов дела и установлено судом апелляционной инстанции, что решением Думы городского поселения г. Дубовка Дубовского муниципального района Волгоградской области от 17 апреля 2008 года № <...> утверждено Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет, замещавших муниципальные должности и должности муниципальных служащих муниципальной службы городского поселения г. Дубовка, которое устанавливает в соответствии с Федеральными законами от 17.12.2001 № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", от 15.12.2001 № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Законом Волгоградской области от 30 декабря 2002 года № 778-ОД "О пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших государственные должности Волгоградской области и должности государственной гражданской службы Волгоградской области", Уставом городского поселения г. Дубовка основания возникновения права на пенсию за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальных служащих муниципальной службы городского поселения г. Дубовка, порядок ее назначения и размер. Решением Думы городского поселения г. Дубовка Волгоградской области от 23 сентября 2010 года № <...> решение Думы городского поселения от 17 апреля 2008 года № <...> отменено.
Решением Думы городского поселения г. Дубовка от 29 августа 2013 года № <...> отменено решение Думы городского поселения от 23 сентября 2010 года № <...> "Об отмене решения Думы городского поселения г. Дубовка от 17 апреля 2008 года № <...> "Об утверждении Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет, замещавших муниципальные должности и должности муниципальных служащих муниципальной службы городского поселения г. Дубовка.
В соответствии с абзацем 1 статьи 6 указанного Положения, лицам, замещавшим должности муниципальной службы городского поселения г. Дубовка, пенсия за выслугу лет устанавливается при наличии стажа муниципальной службы, установленного пунктом 3 статьи 5 настоящего Положения, в размере 45 процентов ежемесячного денежного содержания муниципального служащего за вычетом базовой и страховой частей трудовой пенсии по старости, установленной в соответствии с Федеральным законом от 17.12.2001 № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", или государственной пенсии, назначенной в соответствии с Федеральными законами от 15.12.2001 № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и от 19.04.1991 № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", Законом Волгоградской области от 11.02.2008 № 1626-ОД "О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области".
Н.Е.В. является получателем муниципальной пенсии за выслугу лет в соответствии с указанным Положением.
Законом Волгоградской области от 30 декабря 2002 года № 778-ОД (в редакции от 28.12.2009 № 1977-ОД) "О пенсионном обеспечении за выслугу лиц, замещавших государственную должность главы администрации Волгоградской области, лиц, замещавших государственные должности Волгоградской области и должности государственной гражданской службы Волгоградской области", установлены основания возникновения права на пенсию за выслугу лет лиц, замещавших государственную должность Губернатора Волгоградской области (главы администрации Волгоградской области), государственных гражданских служащих Волгоградской области и лиц, замещавших государственные должности Волгоградской области, порядок ее назначения и размер (в ред. Законов Волгоградской области от 10.01.2006 № 1181-ОД, от 08.06.2010 № 2051-ОД, от 26.11.2013 № 161-ОД).
Законом Волгоградской области от 22.04.2012 года № 41-ОД "О внесении изменений в Закон Волгоградской области от 30 декабря 2002 года № 778-ОД "О пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших государственную должность главы администрации Волгоградской области, лиц, замещавших государственные должности Волгоградской области и должности государственной гражданской службы Волгоградской области" внесены изменения в ч. 1 абз. 1 ст. 6, из которой следует, что лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы Волгоградской области, пенсия за выслугу лет устанавливается при наличии стажа государственной службы, установленного пунктом 3 статьи 5 настоящего Закона, в размере 45 процентов среднемесячного денежного содержания государственного гражданского служащего Волгоградской области. Слова "за вычетом страховой части трудовой пенсии по старости, либо за вычетом трудовой пенсии по инвалидности, установленной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в РФ" или государственной пенсии, назначенной в соответствии с федеральными законами "О государственном пенсионном обеспечении в РФ" и "О занятости населения в РФ", были исключены.
Принимая решение об удовлетворении требований Н.Е.В., суд первой инстанции указал, что Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет, замещавших муниципальные должности и должности муниципальных служащих муниципальной службы городского поселения г. Дубовка, в части установления размера пенсии за выслугу лет за вычетом базовой и страховой частей трудовой пенсии по старости или государственной пенсии, находится в противоречии с действующим законодательством Волгоградской области об установлении пенсии государственным служащим и посягает на правовую защищенность муниципальных служащих. Отсутствие финансовых возможностей муниципалитета по предоставлению соответствующих выплат, само по себе не может являться препятствием к реализации гражданами их законных прав.
Между тем, такой вывод суда первой инстанции, по мнению судебной коллегии, ошибочен и основан на неверном толковании норм материального права.
В статье 23 Федерального закона от 02.03.2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" установлены гарантии для муниципального служащего, пунктом 5 части 1 которой гарантируется право на пенсионное обеспечение за выслугу лет.
Согласно ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 02.03.2007 года № 25-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
В соответствии с ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 15.12.2001 года № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
Пункт 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" предусматривает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
Статьей 86 Бюджетного кодекса РФ установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Таким образом, правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств соответствующих бюджетов, отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что финансирование доплат к пенсии (пенсии за выслугу лет) осуществляется за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований, органы местного самоуправления вправе вводить и изменять порядок и условия доплат к пенсии (пенсии за выслугу лет) муниципальным служащим. Решение вопросов о дополнительных выплатах к пенсиям лицам, замещавшим на постоянной основе муниципальные должности, отнесено к компетенции органа местного самоуправления.
Следовательно, абз. 1 ст. 6 Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет, замещавших муниципальные должности и должности муниципальных служащих муниципальной службы городского поселения г. Дубовка в части установления размера пенсии за выслугу лет за вычетом базовой и страховой частей трудовой пенсии по старости или государственной пенсии не ухудшает положения Н.Е.В., установление размера такой пенсии является правом, а не обязанностью органа местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации исходит из признания и гарантирования самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12), что, однако, не исключает связанность местного самоуправления требованиями Конституции Российской Федерации и законов (статья 15, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).
Реализация конституционных целей Российской Федерации в сфере государственного пенсионного обеспечения предопределяет необходимость достижения баланса конституционно защищаемых ценностей - самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированности всем гражданам соответствующих социальных прав независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой. Выполнение этой задачи обеспечивается на основе как неукоснительного соблюдения финансовой самостоятельности муниципальных образований, так и выравнивания уровней их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства.
Специфика государственной и муниципальной службы в Российской Федерации, как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предопределяет особый правовой статус государственных и муниципальных служащих, обусловленный содержанием профессиональной служебной деятельности, характером выполняемых функций, предъявляемыми квалификационными требованиями, равно как и ограничениями, связанными с прохождением государственной и муниципальной службы. С учетом этих особенностей законодатель вправе с помощью специального правового регулирования устанавливать для государственных и муниципальных служащих определенные гарантии в области пенсионного обеспечения в зависимости от продолжительности, условий прохождения службы и других объективно значимых обстоятельств. При этом не может не учитываться, что Конституция Российской Федерации не только прямо закрепляет право граждан на равный доступ к государственной службе, но, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, из ее статей 19, 32 (части 2 и 4) и 37 (часть 1) вытекает и право граждан на равный доступ к муниципальной службе (постановление от 15 декабря 2003 года № 19-П).
Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", включающий право муниципального служащего на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации в круг основных прав муниципального служащего (пункт 12 части 1 статьи 11), относит к числу гарантий муниципального служащего его пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23). При этом отношения в области пенсионного обеспечения муниципальных служащих строятся с учетом принципиального единства природы муниципальной службы и государственной гражданской службы, что обусловлено объективной схожестью условий и порядка их прохождения.
Федеральный законодатель в части 1 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусмотрел распространение прав государственного гражданского служащего, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объеме на муниципального служащего. Это законоположение, находящееся в системном единстве с пунктом 6 статьи 5 данного Федерального закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.
Само по себе такое правовое регулирование, связанное с установлением лишь общего принципа пенсионного обеспечения муниципальных служащих, не предопределяет конкретное содержание публично-правовых обязательств муниципальных образований по установлению и выплате муниципальным служащим пенсий за выслугу лет и, соответственно, не может рассматриваться как предполагающее введение несовместимых с Конституцией Российской Федерации ограничений конституционных прав местного самоуправления.
Институт муниципальной службы, обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения. В связи с этим органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей.
Именно поэтому как Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (пункт 4 статьи 7), так и Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" (часть 1 статьи 24) исходят из того, что условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств местных бюджетов определяются актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При таких обстоятельствах, учитывая, что судом первой инстанции нарушены нормы материального права, неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, что повлекло неправильное толкование и применение норм материального права, оспариваемое решение подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований Н.Е.В.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Дубовского районного суда Волгоградской области от 14 ноября 2013 года отменить, принять новое решение, которым
в удовлетворении заявления Н.Е.В. о признании недействующим в части абз. 1 ст. 6 Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет, замещавших муниципальные должности и должности муниципальных служащих муниципальной службы городского поселения г. Дубовка, утвержденного решением Думы городского поселения г. Дубовка Волгоградской области № <...> от 17 апреля 2008 года - отказать.
Председательствующий судья
Судьи
------------------------------------------------------------------